Ką pravartu žinoti apie pokyčius viešajame sektoriuje?

Aukščiau aprašytas pavyzdys parodo, kad pokytis davė priešingą efektą ir nieko neišsprendė. Taigi - kaip toleruoti pokyčius ir reformas? Ar jie gali būti neišvengiami, ir kaip tada prie jų prisitaikyti?  O gal juos patiems skatinti? Kaip tapti dėl jų laimėtojais, o ne pralaimėtojais? - Nemažai socialinių mokslų autorių, tyrėjų bando atsakyti į šiuos klausimus remdamiesi tiek bendrąja žinojimo metodologija, tiek ir panaudodami konkrečius tyrimo metodus. Metodologiniu požiūriu svarbu atkreipti dėmesį į skirtumus tarp "pokyčių", "reformų" ir "revoliucijos".

Apskritai pokyčio sąvoka gali būti suprantama kaip tam tikras pokytis bet kurioje srityje, to pokyčio rezultatas. R. Vanagas, analizuodamas pokyčius, pabrėžia transformacijos sąvoką, kuri dažnai gali būti vartojama kaip pokyčių sinonimas. Pokytis yra pats pastoviausias pasaulyje egzistuojantis procesas, kurio metu praeitis analizuojama siekiant nustatyti dabarties veiksnius, svarbius ateičiai. Tačiau "pokytis" arba "pertvarka" turi mažiau reikšmės nei "reforma" arba "revoliucija", kurie reiškia esminį sukrėtimą, radikalų santvarkos ar sistemos pasikeitimą.  Reforma" (pranc. "reforme", lot. "reformo") reiškia socialinio gyvenimo (sistemos, institucijų) pertvarkymą, pokytį nekeičiant esamos socialinės struktūros pagrindų.

Reformomis paprastai siekiama valstybės, organizacijos, bendruomenės ar tam tikrų sąlygų pažangos, tobulinimo ar įtvirtinimo. Reformos gali būti vykdomos įvairiose srityse, pavyzdžiui, švietimo, mokslo, studijų, pensijų, sveikatos apsaugos, ekonominė reforma, kainų reforma, kredito reforma, pinigų reforma, socialinė reforma, žemės reforma (VLE, 2011, t. 19, p. 653). Ir nors nagrinėjant reformas ir jų laikotarpius "pokytis" dažnai siejamas su tam tikru pastovumu - kaip tęstinis, tačiau pasitaiko esminių metodologinių ir praktinių klaidų, kai viena "reforma" tuo pat metu "persidengia" su kita "reforma" ir kai teigiama, kad jos yra tęstinės. Taip negali būti su "reforma" iš principo, nes kiekviena reforma turi turėti "pradžią" kaip pradžios tašką ir "pabaigą" kaip užbaigimo tašką, t. y. pradedama, užbaigiama, ir tada vertinama.

Tik tada galima matyti, ar "reforma" buvo sėkminga, veiksminga ir efektyvi, ar ji buvo neefektyvi, neteisinga. Netikslus terminų vartojimas įneša daug metodologinės painiavos, o tokia painiava yra "atkeliavusi" iš 20-o amžiaus dešimtojo dešimtmečio ir 21-o amžiaus pirmojo dešimtmečio viešosios politikos ir viešojo administravimo diskurso, kai pasaulis buvo globalizacijos ir neoliberalizmo paradigmos, kuri daugelyje šalių įgavo vis didesnį pagreitį, gniaužtuose.

Tai buvo labai prieštaringas istorinis laikotarpis, kuris Vakarų metodologijos požiūriu buvo priešingas "stabiliam" ir "nuosekliam" pokario gerovės valstybės kūrimo ir palaikymo laikotarpiui, kurio "sociologinę metodologiją" sudarė  simbolinis interakcionizmas, dramaturgija ir kitos teorijos, iš kurių svarbiausia buvo gana statiška struktūrinio funkcionalizmo teorija, teigianti, kad visas socialinis gyvenimas neatsiejamas nuo fiksuotų struktūrų ir jų implikuojamų funkcijų. Vėlesnė neofunkcionalistinė teorija šį "statiškumą" sumažino, tačiau visiškai jo nepanaikino.

Etnometodologijos, mainų teorijos, autorių nuomone, šiuo atžvilgiu yra neutralios, nes jos buvo būdingos ir tradicinei gerovės valstybei, ir po jos sekusiam neoliberalizmo laikotarpiui. Pastarosios teorijos, taip pat socialinio konflikto, tinklaveikos ir postmodernizmo teorijos labiau atitinka dabartinį posthumanistinės paradigmos laikotarpį, kuris akivaizdžiai išgyvena kaitos būseną, kai daug kas iš to, kas "sena", yra atgyvenę ir mirę, tačiau kažkas "naujo" dar neatsirado, todėl reikia ieškoti naujų teorijų ir aiškinamųjų schemų, plėtoti atitinkama metodologija grindžiamus tyrimus.

Viešojo sektoriaus institucijų misijų, vizijų, organizacinių struktūrų ir stiprių organizacinių kultūrų įvairovė, politinė ir teisinė priklausomybė bei kiti veiksniai sukuria specifines sąlygas, dėl kurių efektyvus ir veiksmingas šių procesų valdymas tampa itin sudėtingas. Pažymima, kad viešajame sektoriuje dažnai instrumentiškai taikomos privačiame sektoriuje sėkmingai veikusios strategijos, metodai ir principai. Tačiau pokyčių valdymo procesas viešojo sektoriaus institucijose yra specifinis ir skiriasi nuo privataus sektoriaus. Privataus sektoriaus organizacijų veikla neatsiejama nuo rinkos ir klientų poreikių, o jų veikla paprastai siejama su pelningumu, todėl pokyčių rezultatus daug lengviau įvertinti remiantis finansiniais rodikliais.

Viešajame sektoriuje šie kriterijai yra kitokie ir dažnai prieštaringi. Dažnai šis procesas yra labai sudėtingas, jame dalyvauja labai skirtingos suinteresuotosios šalys, turinčios savų interesų ir galios pozicijų. Viešojo sektoriaus institucijos dažnai turi skirtingus atskaitingus asmenis, įskaitant politikus, žiniasklaidą, visuomenę ir kitas grupes, ir yra atsakingos už viešosios vertės kūrimą, todėl labai svarbu koordinuoti formalius ir neformalius institucinės aplinkos veiksnius, nors sistemiškai suprasti ir tiksliai numatyti šių procesų rezultatus gali būti labai sudėtinga, o svarbiais veiksniais tampa konfliktų sprendimo gebėjimai ir kompromiso siekimas. Kita vertus, viešojo sektoriaus institucijos galėtų perimti gerąją pokyčių valdymo patirtį ir privačiojo sektoriaus organizacijų principus, pabrėžiant didesnės decentralizacijos ir lyderystės svarbą, ypač „transformacinės“ lyderystės. Pavyzdžiui, dauguma pokyčių viešojo sektoriaus institucijose, susijusių su elektroninės valdžios iniciatyvomis, žlunga dėl netinkamų pokyčių strategijų.

Pasipriešinimą pokyčiams galima klasifikuoti išskiriant skirtingus tipus. Mokslininkai S. Robbinsas ir T. Judge'as išskyrė keturis pasipriešinimo pokyčiams tipus: 1) atviras pasipriešinimas; 2) užslėptas pasipriešinimas; 3) neatidėliotinas pasipriešinimas; 4) atidėtas pasipriešinimas. Pasak autorių, atvirą ir tiesioginį pasipriešinimą lengviausia įveikti, o vidinį ir atidėtą pasipriešinimą - sunkiausia. Vidinis pasipriešinimas pokyčiams siejamas su lojalumu institucijai, mažesne darbo motyvacija ir prastesne darbo kokybe. Valstybės tarnautojai dažnai priešinasi ne tik tiems pokyčiams, kurie jiems yra neigiami, pavyzdžiui, susijusiems su darbo praradimu, atlyginimo mažinimu ar karjeros galimybių sumažėjimu, bet ir tiems, kurie neturi tiesioginio neigiamo poveikio jiems.

Pirmiausia tai galima paaiškinti kultūrinėmis-psichologinėmis priežastimis. Kalėjimų sistema, policija, kariuomenė, paštas, įvairios žinybos, transportas, sveikatos sektoriaus darbuotojai ir kitos institucijos pasižymi ilgalaikiais karjeros tarnautojais ir labai stipria organizacine kultūra, o tai gali sukelti pasipriešinimą pokyčiams. Asmenys dažnai priima sprendimus remdamiesi institucijos identitetu, vertybėmis, savo individualia ir kolektyvine motyvacija. Valstybės tarnautojai ne visada yra racionalūs veikėjai, jie nebūtinai elgiasi taip, kaip tikisi institucijos vadovai. Žmonių elgesiui būdingas neapibrėžtumas. Labai svarbus vaidmuo tenka komunikacijai ir jos veiksmingumui institucijoje. Todėl galima daryti prielaidą, kad institucinis identitetas, vertybės, normos ir tradicijos yra reikšminga viešojo sektoriaus biurokratinių institucijų organizacinės kultūros dalis.

Štai Kanados kariniame jūrų laivyne buvo nuspręsta pakeisti esamas kareivių uniformų spalvas, atsisakant tradicinės mėlynos spalvos ir pereinant prie tamsiai žalios. Karinio jūrų laivyno personalas griežtai pasipriešino pakeitimams, nes mėlyna uniforma naudojama visame pasaulyje. Vos tik atsirado galimybė grįžti prie mėlynos spalvos uniformų, šis pakeitimas įvyko labai greitai ir sulaukė didelio kariškių palaikymo. Šis pavyzdys atskleidžia, kad pokyčių procese, siekiant pašalinti arba sumažinti pasipriešinimo priežastis, labai svarbu atsižvelgti į psichologinius-kultūrinius veiksnius, nes žmonės dažnai priešinasi dėl baimės, asmeninio nesaugumo, laisvės suvaržymų, naujovių baimės, žinių stokos.

Dažnai reakcija į institucinius pokyčius būna netikėjimas pokyčių nauda, asmenys nori gauti patikimą informaciją, pradeda pykti, jaučiasi daug prarandantys, susiduria su depresinėmis nuotaikomis. Kaip tai įveikti? Vienas iš būdų - suteikti pakankamai laiko pokyčiams suprasti ir jiems pasirengti, užtikrinti darbuotojų įsitraukimo mechanizmus, suteikti kuo didesnę paramą, organizuoti diskusijas ir dažnus susitikimus.

            Ne mažiau svarbūs ir struktūriniai veiksniai. Kontinentinėje Europoje viešojo sektoriaus institucijos paprastai laikomos biurokratinėmis, centralizuotomis ir hierarchinėmis sistemomis, veikiančiomis pagal administracinės teisės principus, kurioms būdingos nelanksčios motyvavimo sistemos, specializuotos ir rutinizuotos funkcijos bei vyraujantys įvairių ataskaitų teikimo reikalavimai. Tokia institucine sandara siekiama užtikrinti atskaitomybę.

Taigi valstybės tarnautojų dalyvavimas pokyčių programose bus minimalus ir vienašališkas, nes decentralizacijos laipsnis yra žemas, o neužsitikrinus tarnautojų paramos, procesas gali tapti sudėtingas ir ilgas, ypač pabrėžiant viešojo sektoriaus institucijų politizacijos problemą, kai be politinės paramos ilgalaikiai pokyčiai nebūtinai bus veiksmingi. Svarbu atkreipti dėmesį į struktūrinių pokyčių, įvairių restruktūrizavimo ir reorganizavimo programų ilgalaikiškumą. Susidūrus su neigiama pokyčių patirtimi, kai valstybės tarnautojų funkcijos padidėjo, o darbo užmokestis ar karjeros galimybės sumažėjo, automatiškai kyla pasipriešinimas pokyčiams.

Pokyčius įgyvendinantys institucijų vadovai gali orientuotis į asmeninės karjeros galimybių didinimą, todėl daugeliui valstybės tarnautojų, ypač viduriniosios grandies, pokyčiai nėra pageidautini, nes jie pažeidžia institucinę galios pusiausvyrą. Kita vertus, patys vadovai turi suprasti sudėtingų socialinių sistemų neapibrėžtumą, kad, įgyvendindami pokyčius, jie susidurs su paradoksu - vienu metu kontroliuoti ir negalėti kontroliuoti pokyčių procesų. Tarp struktūrinių veiksnių taip pat būtina pabrėžti ribotus institucijų biudžetus ir nuolatinį išteklių trūkumą.

Šis veiksnys labai riboja institucijų vadovų veiksmus ir mažina pokyčių procesų valdymo veiksmingumą. Tai ypač sudėtinga bendradarbiaujant įvairiomis formomis ir su kitais sektoriais, pavyzdžiui, įgyvendinant įvairias viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės programas ir projektus, kurių kontekste vyksta pokyčiai arba šios bendradarbiavimo formos yra siektina pageidaujama būsena. Tam tikromis sąlygomis pokyčių rezultatai gali būti nepasiekti, nes svarbiausi iššūkiai, su kuriais susiduria institucijos, gali viršyti jų kompetencijos ir veiklos ribas (pvz., įgyvendinant jautrią socialinę politiką).

Institucijų pasipriešinimas pokyčiams apima įvairius elementus ir procesus. Mokslininkai rekomenduoja remtis šiais keturiais principais, siekiant sumažinti pasipriešinimą pokyčių programų įgyvendinimui: 1) informuotumas (kodėl mums reikia šio pokyčio, kas nutiks, jei jo neįgyvendinsime, kuo daugiau informacijos suteikimas ir efektyvi komunikacija); 2) planuojamo pokyčio pobūdis ir jo ryšys su pasipriešinimo priežastimis (kaip šias priežastis pašalinsime, ar pokytis bus radikalus, ar paveiks tik dalį institucijos); 3) valstybės tarnautojų įtraukimas į pokyčių planavimo procesą, pasipriešinimo priežasčių šalinimo galimybės; 4) valstybės tarnautojų asmenybės tipų analizė, susijusi su pasipriešinimo galimybėmis. Atkreipiant dėmesį į komunikacijos procesus, pažymima, kad bendras supratimas apie pokyčius ir jų būtinybę formuojasi tada, kai asmenys turi galimybę tikrinti vieni kitų komunikacijos formas, jas kvestionuoti ir abejoti, pertvarkyti ir išplėsti. Bendravimą, kaip svarbų pasipriešinimo instituciniams pokyčiams veiksnį, patvirtina ir Pakistane atlikti tyrimai, tačiau tyrėjai jį papildo ir abipusio pasitikėjimo formavimo būtinybe. Kiti pabrėžia aiškios pokyčių vizijos formavimą ir aiškią komunikaciją, orientuotą į galimą pokyčių naudą.

Mokslininkai S. Fernandezas ir H. G. Rainey siūlo šiuos 8 principus, kurių laikantis institucinio pokyčio procesas taptų veiksmingesnis: 1) pokyčio poreikio užtikrinimas; 2) plano formavimas; 3) vidinė parama pokyčiui įgyvendinti ir pasipriešinimo mažinimas; 4) aukščiausiosios vadovybės parama ir įsipareigojimas; 5) išorinės paramos užtikrinimas; 6) tinkamų išteklių skyrimas; 7) pokyčio institucionalizavimas; 8) visapusiško pokyčio siekis. Šie principai gana panašūs į 2006 metais bendrovės "Prosic" sukurtą ADKAR pokyčių valdymo metodiką. Ją sudaro penki esminiai ir tarpusavyje susiję etapai: 1) supratimas apie pokyčių būtinybę (kas informuoja apie pokyčius, kokiomis priemonėmis, kaip darbuotojams suteikiamas balsas); 2) noras keistis (kaip parodyti asmeninę naudą asmeniui, kaip pašalinti pasipriešinimo pokyčiams priežastis); 3) žinios ir mokymas (kaip stiprinti kompetencijas ir suteikti žinių, reikalingų pokyčiams įgyvendinti); 4) gebėjimai (pokyčių stebėsena, rodiklių formavimas, grįžtamojo ryšio teikimas, procesų ir procedūrų, neatitinkančių pokyčių tikslų, koregavimas jų eigoje); 5) pokyčių stiprinimas (su pokyčiais susijusių motyvacinių sistemų formavimas, pageidaujamo elgesio įtvirtinimas pasibaigus pokyčiams ir labiausiai prisidėjusių asmenų įvertinimas).

Remiantis tyrimais, buvo išskirti šie principai, didinantys pokyčių efektyvumą viešojo sektoriaus institucijose: 1) pokyčių koalicijos formavimas ir koordinavimas; 2) pasipriešinimo pokyčiams priežasčių nustatymas ir reagavimas į jas; 3) pokyčių poreikio patvirtinimas ir informavimas apie norimus rezultatus; 4) pokyčių proceso institucionalizavimas; 5) įsipareigojimų plano sukūrimas; 6) organizacinės struktūros, žmogiškųjų išteklių sistemos keitimas ir neformalios organizacinės aplinkos stebėsena.

Pokyčių vertinimas neatsiejamas nuo "efektyvumo" ir "veiksmingumo" problemų. Veiksmingumas turi būti laikomas svarbiausia sudedamąja dalimi - siekiant pačių tikslų, o efektyvumas labiau grindžiamas kiekybiniais skaičiavimais, susijusiais su rezultatų ir sąnaudų santykiu.