Centrinės ir Rytų Europos viešojo administravimo raidos tyrimai: Lietuvos atvejis

Tradiciškai,  Lietuvos moksliniame diskurse, yra išskiriamos tokios reformų trajektorijos, kurios yra sietinos su tradiciniu – vėberiniu viešuoju administravimu, naująja viešąja vadyba, geruoju viešuoju valdymu, naujuoju viešuoju valdymu, neo-vėberizmu, metavaldymu. Galima išskirti ir į skaitmenizaciją, technologines inovacijas, įvairias elektronines valdžios priemones orientuotą sumanųjį viešajį valdymą, besireiškiantį savo meta, makro, mezo ir nano lygiuose.

Tokias reformų kryptis vieni autoriai laiko idealiaisiais tipais – modeliais, kuriais siekiama supaprastinti kompleksinę politinę ir administracinę socialinę realybę, kiti šiuos reiškinius apibūdina kaip doktrinas, suponuojančias specifinius procesinius ir metodologinius valdymo skirtumus, paradigmas, ar specifinius viešojo valdymo evoliucionavimo etapus, kurių principams būdingas koegzistavimas.

Šių reformų, naujų viešojo valdymo metodų, principų ir idėjų poreikį Rytų ir Centrinės Europos valstybėse suponavo globalizacijos, eurointegracijos, stojimo į NATO priežastys, viršnacionalinių institucijų, kaip Pasaulio Bankas, Jungtinės Tautos ar Tarptautinės ekonominės  ir bendradarbiavimo  plėtros organizacijos rekomendacijos ir sprendimai, siekis atsiriboti nuo sovietinės valdymo kultūros ir jos sąlygotų disfunkcijų, skaitmenizuoti viešojo valdymo procesus ir tobulinti viešųjų paslaugų kokybę, didinti viešojo valdymo sistemos legitimumą, skaidrumą, mažinti itin išplėtotas biurokratines struktūras ir vis didėjančią administracinę naštą, didinti institucijų efektyvumą ir veiksmingumą. Jų raiškos lygis gali būti sietinas pirmiausiai su pavienėmis institucijomis ir jų reformavimu siekiant sukurti geruosius atvejus, kuriais remiantis galima būtų plėsti reformas.

Antrasis reformų įgyvendinimo lygmuo orientuotas į institucijų klasterius, tinklus. Trečiasis lygmuo buvo susietas su pilietinės visuomenės, įvairių suinteresuotų šalių, aktyvių piliečių bendruomenių integravimu į reformų procesus, pasitelkiant tokius instrumentus kaip bendrakūrimas, bendrateikimas, viešojo - privataus sektorių partnerystė ir kitus įrankius. Ketvirtasis lygmuo apėmė kultūrinius - ideologinius pokyčius. Penktasis reformų lygis apima visus minėtus lygmenis ir pasižymi sistemiškumu.

Pavyzdžiui, Lietuvoje pirmojo ar antrojo reformų lygmens užuomazgas iliustruoja „Saulėlydžio ir „Saulėtekio“ iniciatyvos, kuriomis buvo siekiama įgyvendinti ekonominės racionalizacijos programas, tačiau jų rezultatai, kaip teigia V. Nakrošis, vertinami kritiškai dėl šių idėjų suderinamumo stokos su Lietuvos instituciniu kontekstu.

 Viešojo valdymo tyrimų srityje lietuvių autorių analizės yra labai panašios į tas, ką nagrinėjo Centrinės ir Rytų Europos tyrėjai.  XX ir XXI amžiaus sandūroje Centrinėje ir Rytų Europoje buvo įgyta daugiau kokybinės patirties rengiant viešojo valdymo modernizavimo strategijas, politikos programas ir projektus, gerinant struktūrinę ir funkcinę organizacijų veiklą, plečiant tarpsektorinės integracijos galimybes, derinant valdymo centralizacijos ir decentralizacijos tendencijas, diegiant modernias veiklos valdymo formas, bei įtvirtinant į rezultatus orientuoto elgesio principus ir naujas atsakomybės bei postbiurokratinės veiklos kontrolės formas.

A. Stasiukynas, M. Bileišis ir V. Smalskys, kartu su bendraautoriais iš Centrinės Europos universitetų, dalyvavo tarptautinės studijos rengime ir tyrinėjo viešojo sektoriaus reformas Lietuvoje, vykdytas nuo 1990 iki 2016 metų. Šioje mokslinėje knygoje analizuotose įvairių Vidurio Europos šalių viešojo valdymo reformose galima pamatyti labai daug panašumų ar net identiškų sprendimų.  Todėl, vertinant daugumą įgyvendintų ir planuojamų įgyvendinti modernizavimo reformų, Centrinės ir Rytų Europos valstybių kontekste, pažymėtina, kad esminiai šių globalių modernizavimo reformų tikslai ir principai gali būti analizuojami kaip vieni kitus papildantys ir sukeliantys esminius prieštaravimus, išskiriant centralizacijos ir decentralizacijos derinimą, konkurencijos ir bendradarbiavimo stiprinimo priešpriešą, atskaitomybės didinimą ir įgalinimo poreikį, ekonomizacijos ir demokratizacijos tendencijas ir kitus reiškinius.

Dar galima pridurti, kad analizuojant tyrimų kontekstą Lietuvoje pastebima, kad dažniausiai su šiomis reformomis susiję tyrimai orientuoti į specifines viešosios politikos įgyvendinimo kryptis ir atvejų tyrimus, pavyzdžiui, naujosios viešosios vadybos doktrinos teiginių vertinimą vadovaujančių valstybės tarnautojų kontekste. Gerojo viešojo valdymo principų taikymo tyrimų kontekstas apima sporto sritį, savivaldybes. Metavaldymo koncepcija analizuojama sveikatos įstaigų valdymo kontekste. Naujojo viešojo valdymo kontekste analizuojamos esminių principų sąsajos su sveikatos įstaigų inovacijomis ir pokyčiais, viešojo valdymo sprendimų priėmimo sistemomis ir t.t.

Priešingai nei anglosaksiškuose kraštuose, dažnai šios reformos Lietuvos (kaip ir kitų Centrinės ir Rytų Europos šalių) viešajame valdyme nėra sisteminės, neigiamą įtaką reformų procesams ir rezultatams daro specifinis institucinis kontekstas, sietinas su korupcijos, interesų grupių, favoritizmo, nepotizmo post-sovietinės kultūros elementais, dažnai kintančia teisine aplinka, strateginio valdymo stoka, silpna nevyriausybinių organizacijų veikla, visuomenės pasyvumu ir nepasitikėjimu politikais ir valstybės tarnautojais. Pažymėtina, kad tarp Lietuvos autorių, rašančių viešojo administravimo raidos paradigmų modeliavimo klausimu, nėra sutarimo, kaip vieningiau konceptualizuoti šią raidą. Vieni tyrėjai įvardina viešojo administravimo raidos koncepciją po Naujosios viešosios vadybos įgyvendinimo pastangų taikydami Naujojo viešojo valdymo sampratą, kiti mokslininkai laikosi „sumanaus valdymo“ koncepcijos, įpindami į tai dar ir „gerojo valdymo“ supratimą, dar yra naudojamas „valdysenos“ terminas, ar pateikiama „metavaldymo“ samprata.  

Dar kiti tyrinėtojai visus valdymo pokyčius, kas buvo įgyvendinti po NVV reformų pristabdymo, įvertina kaip „post-Naująją viešąją vadybą“. Antai, A. Guogis visoje eilėje savo straipsnių iškėlė Naujojo viešojo valdymo aktualumo Centrinei ir Rytų Europai bei Lietuvai problemą. Tas pats tyrėjas yra suformulavęs Naujojo viešojo valdymo kaip priešpriešos ar papildinio Naujajai viešajai vadybai problemą.

Taip pat buvo analizuojama Naujojo viešojo valdymo ir postmodernizmo santykio vystantis bendruomenėms problema.  Iš visų šių tyrimų bei analizių kyla klausimas, ar įmanoma, ir ar būtina yra suvienodinti šią terminologiją? Jeigu tai liestų tik terminų klausimą, tai, matyt, kad terminologijos suvienodinimą pasiekti būtų įmanoma surengus šiuo klausimu Lietuvoje teorinį seminarą ar mokslinę konferenciją, bet, jeigu tai liečia gilesnius sampratos klausimus, patį turinio skirtingumo klausimą, ar net skirtingų sampratos akcentų sudėliojimą, tai šių nuomonių ir atitinkamos terminologijos suvienodinimo klausimas, tikriausiai, netenka prasmės.

Kokias gi problemas Lietuvos Respublikos viešojo valdymo reformų kontekste dažniausiai nagrinėjo ir skelbė publikacijas lietuvių viešojo administravimo tyrėjai? Buvo analizuojama pagrindinio viešojo administravimo subjekto - valstybės tarnybos funkcionavimas ir raida. Tirti vadybinių reformų sumanymai ir jų kontekstai; valstybės tarnybos reformos įgyvendinimas, pertvarkant žmogiškųjų išteklių valdymo sistemas, t. y. atrankos į valstybės tarnybą, valstybės tarnautojų veiklos valdymo pagal rezultatus (performance management) vystymas, aukštesniosios valstybės tarnybos kūrimo Lietuvoje siekiai ir jų įgyvendinimo prielaidos. Taip pat buvo tirti Lietuvos valstybės tarnautojų identifikavimosi su įvairiais administraciniais vaidmenimis ypatumai, derinant „grid-group“ kultūros teorijos, simbolinio interakcionizmo bei „street-level bureaucracy“ prieigas. Svarbiausi šių tyrimų rezultatai paskelbti mokslo studijose ir atskiruose moksliniuose straipsniuose, kuriuos paskelbė S. Pivoras, R. Civinskas, M. Kaselis ir kiti.

Dažnai pažymima, kad Lietuva, ruošdamasi narystei Europos Sąjungoje, 2004 metais priėmė Valstybės tarnybos įstatymą, ir jau 2009 metais buvo pripažinta lydere tarp CRE šalių, kaip geriausių valstybės tarnybos reformos rezultatų pasiekusi šalis, kurios valstybės tarnyba atitiko Europos viešojo administravimo principus. 2014 metais parengtas ir viešam svarstymui pristatytas naujos Valstybės tarnybos įstatymo redakcijos projektas, kuriame siūlyta įtvirtinti naujus tarnautojų atrankos ir vertinimo principus, keisti tarnautojų darbo užmokesčio ir skatinimo sistemas, tačiau dokumente visiškai nesiremiama ankstesnėje koncepcijoje apibrėžtais politiniais prioritetais, kurių pagrindu sistemiškai ketinta reformuoti valstybės tarnybą.

Dalis tyrėjų, kaip J. Dvorakas, S. Statneckytė, teigia, kad bandymas iš esmės pertvarkyti Lietuvos valstybės tarnybą nebuvo sėkmingas. Lietuvos valstybės tarnybos reformos buvo vertinamos ir savo raidos (1990 – 2012 metais)  kontekste. Lietuvos valstybės tarnyba per minėtą valstybės Nepriklausomybės laikotarpį perėjo nuo karjeros modelio prie mišraus modelio. Pastarasis modelis buvo diegiamas atsižvelgiant į transformacijas, vykusias visame viešajame sektoriuje ir, iš dalies, sietinas su Naujosios viešosios vadybos reformomis. Kita vertus, išgrynintas postų modelis (kuris būtų šimtaprocentinis NVV reformų realizavimas valstybės tarnyboje) ne tik 1990 – 2012 metais, bet ir vėlesniu laikotarpiu, dar ir dabar Lietuvos valstybės tarnyboje nėra įgyvendintas. Tiek tarnautojai, tiek politikos formuotojai sutaria, kad valstybės tarnyba nėra pasirengusi kontraktiniam (postų) valstybės tarnybos modeliui realizuoti.

Dabartiniu laikotarpiu vykstantys procesai, kaip kompetencijų sistemos, orientuotos į vadybinių, lyderystės ir specifinių kompetencijų įgyvendinimą valstybės tarnyboje diegimas, naujo valstybės tarnybos įstatymo įgyvendinimas bei idėjos agentūrizuojant valstybės tarnybos institucijas laukia išsamesnių ir gilesnių Lietuvos viešojo sektoriaus tyrėjų dėmesio.

 Lietuvos instituciniame reformų valdymo kontekste galima išskirti Saulėlydžio komisiją. 1999 – 2012 metais Lietuvoje dirbo trys Saulėlydžio komisijos, kurių veiksmingumas vykdant viešojo valdymo reformas vertinamas dvejopai. Pirma, Saulėlydžio komisiją galima laikyti tam tikru ekspertiniu organu, kuris, kaip pastebima Komisijos 2009–2012 metų veiklos ataskaitoje, valdymo tobulinimo rekomendacijas teikia ne politiniu, o ekspertiniu pagrindu. Antra, vienas esminių Saulėlydžio komisijos vaidmenų yra inicijavimas/„kalbėjimas“ ir koordinavimas. Analizuojant buvo nustatyta, kad, viena iš komisijos veiklos kliūčių buvo Lietuvos Respublikos Seimas, kuriame stringa pasiūlymai, nes reformuojamų institucijų vadovai ieško apsaugos Seimo narių pagalba.

Vietos savivaldos tyrimų srityje buvo tyrinėjama vietos bendruomenių sprendimų įtaka žemiausiai teritorinės savivaldybės grandžiai – seniūnijoms. Taip pat buvo tiriami vietos bendruomenių vadybiniai veiksniai užtikrinantys jų veiklos funkcionalumą. A. Astrauskas analizavo vietos savivaldos raidą bei reformas po  Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo. Teigiama, kad Pirmasis vietos savivaldos reformų etapas (1990–1995) buvo sunkus, sudėtingas ir prieštaringas. Pirmojo etapo metu vietos savivaldos sistemos raidos procesas vyko dviem kryptimis: buvo griaunama senoji (sovietinė) vietos valdymo sistema ir kuriama nauja (demokratiška, vakarietiškojo tipo) vietos savivaldos sistema.

Taip pat buvo mokomasi iš padarytų klaidų, analizuojama kitų šalių sukaupta patirtis ir ieškoma Lietuvai tinkamiausio vietos savivaldos organizavimo modelio ir šalies (šalių grupės), kurios gerąja praktika būtų galima kūrybiškai pasinaudoti. Dėl tam tikrų priežasčių pirmojo etapo metu naujos (demokratiškos, vakarietiškojo tipo) vietos savivaldos sistemos kūrimas Lietuvoje nebuvo nuoseklus ir toks sėkmingas, kaip to norėta. Iš pradžių norėta centralizuoti vietos savivaldą, bet  po to nuspręsta judėti valdymo dekoncentravimo keliu. 

Vieno iš žymiausių Lietuvos vietos savivaldos tyrėjų - A. Astrausko teigimu, Antrasis Lietuvos vietos savivaldos sistemos kūrimo etapas (1995–2000) – tai etapas, kurio metu galutinai Lietuvoje įsitvirtino šiuolaikinė vakarietiškojo tipo, demokratinė vietos savivaldos sistema ir kurio metu buvo apsispręsta keisti Lietuvos vietos savivaldos sistemos kūrimo orientyrus (vietos savivaldos teoriją, vietos savivaldos organizacinį modelį ir t.t.  

Antrojo etapo metu įvyko daug įdomių pokyčių. Tačiau ir antrojo vietos savivaldos sistemos Lietuvoje kūrimo etapu ne viskas sekėsi taip, kaip tikėtasi. Trečiasis vietos savivaldos raidos Lietuvoje etapas, kaip teigia A. Astrauskas,  prasidėjo 2000 m. pabaigoje, kai įsigaliojo Vietos savivaldos įstatymo nauja redakcija. (Dabartinė Vietos savivaldos įstatymo redakcija galioja iki šių dienų – aut.).  Galima teigti, jog Lietuvos vietos savivaldos sistemos santykyje su centrine valdžia ir toliau išlaikomas dekoncentruotas valdymo modelis.

Didelį indėlį į tai, kad Lietuvos viešojo sektoriaus teoretikai ir praktikai susipažintų su šiuolaikinėmis viešojo sektoriaus reformomis įnešė prof. A. Raipa. Jis savo ilgametėje mokslinėje ir pedagoginėje veiklose viešojo administravimo teorines ir praktines problemas traktavo, visų pirma, kaip esančias nuolatinės kaitos, pokyčių, kompleksinių reformų būvyje. Jo moksliniuose darbuose (individualiuose ir su bendraautoriais) vyravo mokslinis valdymo reformų, inovatyvių valdymo metodologijų, metodų bei procedūrų eksplanavimas, naujų valdymo sistemų besiformavimo, viešojo valdymo rūšių ir procesų evoliucionavimo tendencijų ir krypčių ekstrapoliavimas, „gero valdymo“ principų taikymo Centrinės ir Rytų Europos šalyse galimybių praktikos mokslinis pagrindimas.

A. Raipos parengtose mokslinėse monografijose ir moksliniuose straipsniuose vyravo viešojo valdymo kaip politinės ir administracinės veiklos dichotomijos suvokimas – metodologinė prielaida, padedanti suprasti visus viešojo valdymo proceso lygmenis, suvokti valstybinio reguliavimo, sprendimų rengimo ir valstybės tarnybos, biurokratinių institucijų vietą ir vaidmenį juos įgyvendinant. Kaip jau buvo minėta, prof. A. Raipa ne tik tyrė, bet užsiėmė švietėjiška misija pristatydamas šiuolaikines viešojo valdymo tendencijas Lietuvos centrinės ir vietinės valdžios darbuotojams.

Lietuvos viešojo sektoriaus tyrėjai, atliepdami šiuolaikinius pasaulinius iššūkius susietus su ekstremalių situacijų valdymu, kartu su kolegomis iš Ukrainos,  analizavo incidento valdymo struktūrą, o, apibendrinus Lietuvos ir Ukrainos patirtį, teigė, jog piliečių bendruomenės, kuriuos aktyviai dalyvauja nelaimių valdymo veiksmų reagavimo fazėje, sudaro sąlygas ekstremalių situacijų pasekmes šalinti mažesnėmis sąnaudomis bei pelnyti visuomenės pasitikėjimą. Atliepiant šiuolaikines tendencijas energetikos valdyme ir klimato kaitoje, buvo tyrinėjamos piliečių dalyvavimo galimybės ir pokyčiai Lietuvos energetikos bei atliekų tvarkymo srityse, dėmesį koncentruojant į viešojo valdymo institucijų gebėjimus įtraukti piliečius priimant sprendimus minėtose srityse.

Didelis indėlis yra padarytas tiriant analizuojant bei vertinant  socialinės politikos procesų  bei gerovės valstybės veiksmingumo problemas. A. Guogis yra daug prisidėjęs prie savarankiškų Centrinės ir Rytų Europos socialinės apsaugos ir gerovės valstybės modelių kūrimosi paradigmų formavimo, paskelbdamas eilę straipsnių tokiose Centrinės ir Rytų Europos šalyse, kaip Lietuva, Serbija, Bosnija ir Hercegovina, Juodkalnija, Ukraina, Estija ir Latvija, skelbė publikacijas apie Lietuvos, Latvijos, Estijos, Čekijos, Rumunijos gerovės valstybių (socialinės apsaugos srityje) modeliavimą ir jų alternatyvas. Jis taip pat iškėlė viešojo administravimo modelių atitikimo gerovės valstybės modeliams klausimą, nagrinėjo CRE šalių gerovės valstybės apibrėžimo klausimą, bei jį savarankiškai suformulavo monografijose bei moksliniuose straipsniuose.

Atsižvelgiant į europinių transformacijų tendencijas, Lietuvos (kaip ir kitų CRE šalių) pokomunistinės transformacijos ir integracijos į ES procesas buvo unikalus tuo, kad lygiagrečiai vyko rinkos liberalizacijos ir naujos viešosios vadybos idėjų sklaida su ES integracijos reikalaujamo teisyno adaptavimo reikalavimu kurti kompleksišką administracinį mechanizmą. Šis dinamiškas procesas charakterizavo pirmuosius 15 Lietuvos Nepriklausomybės metų. Kiti 15 metų buvo stabilesnio viešojo valdymo modelio formavimosi periodu, per kurį dėl išorinių priežasčių adaptuotos idėjos buvo išbandytos pasaulio finansų krizės, Lietuvos integracijos į Eurozoną ir EPBO kontekstuose. Tyrėjas Mantas Bileišis savo tyrimais siekė atskleisti sudėtingą šių procesų sąveiką, tinkamų sprendimų naudą ir klaidų sukeltas pasekmes. Juose aiškėja kai kurių institucinių sprendimų ilgalaikis poveikis Lietuvos valdymo kultūrai, lankstumui ir veiksmingumui. Šios išmoktos pamokos yra aktualios tarptautiniu mastu, kadangi instituciniai viešojo valdymo modernizacijos ir inovacijų suvaržymai bei iniciatyvos turi būti vertinami itin atsargiai, nes net nedidelės variacijos gali sukurti didžiulius visuomenės gerovės ir valdymo veiksmingumo skirtumus.

Apibendrinant galima teigti, jog šiuolaikiniai Lietuvos viešojo  valdymo krypties mokslininkų tyrimai koncentruojasi į aktualias nūdienos problemas bei nėra atsieti nuo valdymo pokyčių bei tendencijų tyrimų, kurie yra vykdomi kitose Centrinės ir Rytų Europos šalyse bei Vakarų valstybėse.